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电力体制及相关问题杂谈(六十条)之二
2006年6月5日 14:58  来源:博客网  作者:李其道
    21.农村水电在农村和地方经济社会发展中发挥了巨大作用。建国50多年来,特别是改革开放20多年来,在党和国家的关怀、重视下,我国农村水电从无到有、从小到大,从单站发电到联网运行,从建设县电网到建设农村水电初级电气化,从小、散、弱到资产重组、结构调整、制度创新和建设适应全面建设小康社会要求的中国水电农村电气化,发生了翻天覆地的变化。已由建国初期星星点点的农村“夜明珠”,发展到现在农村水电装机3300万千瓦,年发电量1084亿千瓦时,水电资产现值3000多亿元,担负着全国1/2地域、1/3县、1/4人口供电任务的农村水电行业。我国发展农村水电、建设农村水电电气化,突破了单纯依靠常规煤电长距离送电建设中国特色农村电气化不经济、不可能的旧模式,不仅在边远山区、少数民众地区和革命老区比较好地解决了发展中国家共同面临的农村能源、生态环境和消除贫困的问题,而且还在增强民族团结、促进边疆繁荣稳定方面发挥了巨大作用,在农村和地方经济社会发展中起到了不可替代的历史作用,得到地方政府和人民群众的热烈拥护和支持,被老百姓誉为光明工程、致富工程、民心工程,同时也得到了国际社会的高度赞誉。
 
    经过几十年的发展,农村水电行业形成了一套行之有效的方针政策、完整的管理体系和一整套建设管理规程、规范及标准。现代科技已广泛应用于农村水电行业。全国已有18个省(区、市)成立了以资产为纽带的省级水电公司,还组建了70多个地区性水电公司,其中12家公司股票上市。全国农村水电已具备了较大的规模和实力,为新时期实施农村水电致富工程、水电农村电气化工程、小水电代燃料生态保护工程、农村水电供电区农网城网改造工程、边远地区无电乡村光明工程、农村水电现代化工程提供了良好的基础。

    22.农村水电及电气化建设的基本经验和存在的主要问题。

    (1)基本经验:

    一是党和国家领导人亲自倡导,国务院政策扶持, 省级党委、政府高度重视,有关部门大力支持,市(州)、县级政府认真组织实施,广大人民群众积极参与。

    二是坚持大小电网并举共存、各有侧重、协调发展,稳定和完善农村水电管理体制,有一个长期稳定并不断完善的行业管电机构和一支稳定并不断提高水平的技术与管理队伍。

    三是结合江河开发治理兴水办电,发挥水资源综合利用优势和功能,发电、防洪、灌溉、水保、供水相结合,以水发电,以电养电补水,以电促农兴工,以电代柴代燃料和治理水土,统筹协调资源、环境、生态、扶贫和水电电气化建设。 

    四是分散布点、就地开发、就近成网、成片供电,建立地方独立配电公司,符合中小水电资源分布状况,适应农村社会生产力发展水平,符合电力工业体制改革方向。

    五是坚持执行“自建、自管、自用”、“ 谁建、谁有、谁管、谁受益” 和“小水电要有自己的供电区”、“以电养电”、6%增值税率等方针政策,调动了各级各方面办电的积极性。

    六是走股份制、集团化道路,实行结构调整、资产重组、制度创新,建立以产权为纽带,兼备投资主体、融资载体、开发经营实体功能的省、市级水电集团公司和股份制企业,构筑新体制、新机制和新的市场主体,为在农村水电供电区农网城网改造中获得“一省两贷贷”,克服电力垄断体制给农村水电带来的前所未有的冲击与困难,作出了重要贡献;为主要参加“输配分开、竞争供电”的电力配电端体制改革,取得了时间与空间,增强了实力和活力。是对反映社会化生产规律、合理配置社会资源、促进社会生产力发展的公有制有效实现形式作出的有益探索,是农村水电及电气化事业发展的动力和趋势。

    (2)当前存在的主要问题:

    一是开发程度低、用电水平低。我国农村水电的开发程度仅为21%,远低于水能资源丰富和较丰富的国家,大量的可再生清洁能源和绿色能源还在白白地流失。贫困山区和老少边穷地区经济发展落后,用电水平仅为全国平均水平的1/3,世界平均水平的1/10。  
   
    二是退耕还林、天然林保护任务重,农民烧柴严重威胁退耕还林和天然林保护成果的巩固,迫切要求实施小水电代燃料。

    三是农村水电作为我国最主要的可再生清洁能源和绿色能源,不足全国总发电量的5.5%,这是我国可再生清洁能源和绿色能源的比重远远低于欧美发达国家的直接原因。社会对开发可再生清洁能源、绿色能源的重要性缺乏足够的认识,对减少温室气体和污染排放、保护生态环境缺乏有效的政策和相应的措施。

    四是电力工业中的垄断经营尚未打破,完善的区域电力市场尚未建立。大电网和所属“三产”、“多经”企业违背国家法律法规文件规定和程序,上划、代管、虚设产权控股、低价收购农村水电国有资产,造成了严重后果。2003年8月三部委国资改革[2003]37号文下发后,此类现象得到基本制止,但已造成的后果尚待清理、纠正。大小电网联网小网小站得不到公平待遇。一些地方长期限制农村水电上网电量,有的小水电50%以上的水量白白浪费;一些地方任意压低农村水电上网电价,更没有按清洁绿色能源实行合理电价。电力垄断体制仍在阻碍农村水电发展。

    五是对农村水电的属性与特点缺乏认识。一些地方在减持国有股时,实施不规范操作,造成农村水电国有资产大量流失。一些地方撤销水行政主管部门水电管理机构,划走水电建设政府职能,出现农村水电资源无序开发和“四无”(无立项、无设计、无验收、无监管)工程现象,造成资源闲置、浪费,有的被破坏,直接威胁生命、财产安全。一些地方无证设计、伪劣设备产品、无资质施工队伍充斥农村水电设计、设备、建设市场,留下严重质量隐患。

    六是农村水电资产分散,企业规模小,经营粗放的状况还需进一步改变。在实施农村水电股份制集团化改革中,尚需认真与妥善处理好省级、市(州)级、县级之间产权权益关系,以利充分发挥和调动各级各方面的积极性。

    七是法律法规建设滞后。行之有效的方针政策未得到全面贯彻执行,法律法规建设特别是正确理解执行滞后,不利进一步激发国家、集体、个人和各类经济主本多渠道投资开发农村水电的积极性,并影响有效维护和运营。

    23.农村水电职能机构建设。1998年下半年以来在电力垄断体制的严重影响下,我国农村水电及电气化事业受到建国以来前所未有的冲击,直到现在这种影响尚未有得到根本消除。我们仍在不断为排除人为造成的困难而消耗精力和时间,艰难地进行工作,特别是一些地方的行业基层迄今仍不同程度地存在着思想、工作、队伍混乱,影响农村水电及电气化事业顺利发展和社会稳定。建国以来,水利、电力几分几合,但农村水电及电气化事业始终由水利部门组织实施和管理。农村水电是一项主要属于基础性、扶贫性、公益性、生态性的事业,要求发挥政府主导作用,履行政府职责。要遵循农村水电及电气化事业改革发展的客观实际和内在规律,切实加强水行政主管部门的农村水电管理,包括依法行政、行使行业管理和指导企业管理。各级水行政主管部门都要加强和完善农村水电职能机构建设,肩负起依法行政和加强农村水电管理的责任,行使以下职能:

    (1)研究拟定农村水电及电气化发展战略、中长期发展规划,经批准后负责组织实施。

    (2)研究拟定保护、管理和配置利用农村水电资源的政策;组织编制中小河流水电资源规划、区域农村水电资源规划;拟定农村水电资源交易管理办法,并组织实施和监督管理。

    (3)负责农村水电建设项目有关文书的审批、审查或审核。

    (4)负责农村水电设计市场、设备市场、建设市场的规范、监督和管理。

    (5)负责农村水电站水工建筑物安全监督;指导农村水电发供电生产安全,协调处理重大安全事故。

    (6)制订农村水电及电气化的法规、政策和办法,标准、规程、规范,并组织实施。

    (7)指导农村水电体制改革,推进资产战略性重组,加快改革发展;监督本级和指导下级农村水电国有资产管理。

    (8)指导农村水电电源、电网和管理现代化建设,以农村水电现代化为龙头加强行业管理。

    (9)组织编制水电农村电气化建设规划,并组织建设、管理和验收。

    (10)组织实施水利系统农电体制改革、农网与城网改造和城乡同网同价。

    (11)组织编制小水电代燃料生态保护工程规划,并组织建设、管理和验收。

    (12)组织编制有水无电地区无电县、无电乡、无电村、无电人口的农村水电建设规划并组织实施,解决这些地区无电人口的用电问题。

    (13)联系协调国际小水电中心与地方联合实施的农村水电基地建设,协调开展农村水电及电气化的对外合作与交流。

    (14)负责水利系统电力工业及农村电气化统计工作。

    (15)指导农村水电行业协会工作,加强行业管理。

……等等。

    (三) 适应电力体制改革要求,搞好农村水电体制改革

     24.国务院国发[2002]5号文件下发了《电力体制改革方案》,对于促进电力工业持续快速健康发展有着重要的历史意义和现实意义。《方案》中关于改革现行电力体制不适应社会主义市场经济体制要求的弊端,打破垄断,引入竞争;“十五”期间实施厂网分开,重组国家电力公司管理的资产,组成发电企业和电网企业;组建国家电力监管委员会,建立电力市场运行规则和政府监管体系;建立竞争、开放的区域电力市场,划分与上网电价联动的发、输、配、售四类电价,实行新的电价机制;制定发电排放的环保折价标准,形成激励清洁电源发展的新机制;开展发电企业向较高电压等级或较大用电量的用户和配电网直接供电的试点工作,改变电网企业独家购买电力的格局;以小水电自发自供为主的供电区,要加强电网建设,适时实行厂网分开;国家电力公司以外供电企业的资产关系维持现状;在完成“十五”期间电力体制改革主要任务以后,在做好试点工作的基础上,逐步实行输配分开,在售电环节引入竞争机制等等规定,对于充分发挥市场配置资源的基础性作用,保护全社会办电的积极性,保护发展可再生清洁能源、绿色能源的积极性,提高效率,降低成本,优化资源配置,促进电力工业持续快速健康发展,有着重要的历史意义和现实意义。

    25.电力体制改革方案正在积极实施。国家电力监管委员会以及五大发电集团、四个辅业集团与两大电网公司已经设立并正常运转。目前全国发电装机总容量中,五大发电集团以外属于地方政府和其他经济成份拥有的发电容量接近50%。地方电网资产在全国县级供电企业中超过60%。内蒙古、广东和海南电源电网的全部资产均为地方所有。非国家电力公司管理的水利枢纽工程发电厂(站)、独立发电企业、农村水电企业、地方中小火电企业的电力装机及资产,由国务院或国家开发投资公司直接投资(如二滩、三峡等)的电力装机及资产,内蒙古、广东和海南三省区的电源电网资产,以及所有地方电网资产,都将保持资产关系不变,有着整合重组开拓发展的极大空间,并将参与建构全国统一、开放、分层次、多主体、有序竞争的若干区域电力市场。同时表明在电力体制改革中,地方政府、地方电力企企、其他非国电公司管理的电力企业以及广大电力用户的参与、配合,加强相互之间的沟通与协调,一起研究提出方案,是电力体制改革取得成功的重要保证。

    为推进电力体制改革顺利进行,国务院以国办发[2003]62号文件下发了《电价改革方案》;国家电监委颁发了《关于区域电力市场建设的指导意见》、《电力市场运营基本规则(试行)》、《电力市场监管办法(试行)》、《电力市场技术支持系统功能规范(试行)》、《跨区跨省电力优化调度暂行规则》等。《电价改革方案》规定:“风能、地热能等新能源和可再生能源企业暂不参与市场竞争,电量由电网企业按政府规定价或招标价格优先购买,电力市场成熟时由政府规定供电企业售电量中新能源和可再生能源电量的比例,建立专门的竞争性新能源和可再生能源市场。”《电力市场运营基本规则(试行)》规定“电网经营企业必须贯彻国家能源政策,优先与风能、地热等提供清洁和可再生能源的发电企业签订合同,保证其发电量充分上网。”农村水电是可再生清洁能源、绿色能源。

 ?26.农村水电正在为参加发电端、主要是配电端的改革积极作好准备。水利系统农村水电行业、企业,通过认真学习《电力体制改革方案》,紧密结合自身的属性和特点深入开展研讨,提高了认识,正在按照党的十六大精神,在当地政府的领导下,根据电力体制改革“总体设计、分步实施、积极稳妥、配套推进”的原则,为参加发电端、主要是配电端的改革而积极作好准备。水利部部长汪恕诚讲,小水电有两种情况,一种是小水电发电后直接上国家电网,这要进行资产重组,搞发电公司参与竞争,上网报价。另一种情况,小水电多数有自己的小电网,大部分是和大电网相连的,电有富余就上大电网,电不够就从大电网购电。独立配电公司允许有自己的供电区,供需直接见面,这符合电力体制改革方向。在市场经济的情况下,小水电要永远把搞好管理,降低成本,降低电价放在第一位,切实加强管理,理顺体制、机制,发展壮大自己。各地正按照农村水电两种不同情况,深化改革,强化管理,加快发展。 
    
 ?27.农村水电企业当前首先应按国发[2002]5号文件和有关法律法规政策规定,自主地进行股份制、集团化改革。在省级及以下监管体系、分层次分区域竞争开放的电力市场和有关技术支持系统尚未建立,国电系统尚未输配分开的情况下,将县级电力体制改列为农电体制改革的重点,在配电端实行一家管网、独家购、售电,营造、扩大电力垄断,损害地方、群众利益,影响农村水电及电气化事业发展,是错误的。违背国发[2002]5号文件规定。县级农村水电体制改革关系打破垄断、引入竞争,关系广大贫困山区、老少边穷地区人民群众的根本利益,是电力体制改革的直接组成部分,应根据国发[2002]5号文件的规定,按照“厂网分开、输配分开”分步实施的统一部署,在国务院的领导下,在国家电力体制改革工作小组的统筹安排下,有计划、有步骤地进行。农村水电企业为积极做好参加发电端、主要是配电端改革的准备工作,当前首先应按国发[2002]5号文件和国家有关法律法规政策规定,自主地进行股份制、集团化改革。

    28.按照十六大精神,深化农村水电国有产权制度改革。

    (1)通过省、市(州)级政府出资人授权委托,确立省、市(州)级水行政主管部门水利水电国有资产出资人代表的地位。由省、市(州)级出资人代表授权或直接由省、市(州)级政府出资人授权省、市(州)级水电集团公司经营国家投入形成的水利水电国有资产。集团公司以投入企业的资本额为限,对企业承担有限责任,并依法按股权行使资产收益、重大决策和选择管理者的权利,同时承担水利水电国有资产安全完整和保值增值责任。水行政主管部门和集团公司要按照国办发[2002]45号《关于水利工程管理体制改革实施意见》、国资产发[1996]5号《水利国有资产监督管理暂行办法》文件的规定,建立和完善农村水电国有资产监管和运营体系,分别加强国有资产的监管和运营,纠正和防止农村水电国有资产被平调、上划、代管和转移、流失。

    (2)具有国家投资主体功能的水电集团公司应保持地方国有产权绝对控股;地方自发自供的配电公司和无电源的配电公司均应保持地方国有产权控股;发电集团公司和担任调峰、调频、调压的水电厂(站)及骨干水电站(厂)应保持地方国有产权第一股东位置;其余小型水电站可以改制为股份制、股份合作制企业,也可以采取竞价拍卖、协议转让方式出售。

    (3)加强农村水电国有资产的监管与运营,包含对“自然资源资产”的监管与运营。

    《水法》规定:“水资源属于国家所有。”“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。……县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”水能是水量作功的结果,水能资源是水资源不可分割的组成部分。水能资源管理是以水资源配置、节约、保护、可持续利用为目标,对江河水能资源进行勘测、规划和布置,从综合发挥防洪、抗旱、灌溉、供水、通航、生态、发电效益出发,对水能资源进行开发许可管理,研究制订政策,促进水能资源的可持续利用和节约保护,协调上下游左右岸,处理有关矛盾和纠纷。
兴办水电企业要进行水能资源论证,实行水能开发许可制度和水能资源有偿使用制度,同时要按照市场经济的要求积极探索国有水能资源使用权的有效实现形式。

    (4)农村水电国有资产重组方案(包括转让、出售)应经市(州)级或省级政府出资人和水行政主管部门审批。转让、出售收入应专户存储,主要用于农村水电电源电网建设改造、滚动发展。

    29.按照农村水电两种不同情况,搞好农村水电资产战略性重组。巩固发展地方自发自供独立配电公司,以做实做强为基础,巩固壮大原有和视条件新建省级水电集团公司,有条件的市(州)组建流域水电集团公司、区域水电集团公司,为主要参加配电端的改革积极做好准备;同时将水利系统只发不供电厂(站)组建成发电集团公司,为准备参加发电端的市场竞争积极创造条件。没有供电区的农村水电发电企业,要积极参加省、市级发电集团公司的组建或联合组建发电公司,实行统一报价,共同参与竞价上网。在加强农村水电资产战略性重组中,建立和完善以产权为纽带的体制机制和管理方式,强化母子公司体制。母公司对控股子公司依法行使投资者权利并承担相应责任,子公司具有法人地位,依法独立享有民事权利和独立承担民事责任,发挥互补效应和规模优势,增强集团凝聚力和母公司控制力;增强行业创新能力,提高企业市场竞争能力。

 ? 30.国家电力公司以外的资产关系应保持不变。根据国家电力公司以外的资产关系维持现状的原则,地方政府和企业在国家电网(包括电源)中的资产,原国电公司代管、上划县(包括“股份制”、“联营”县)的农村水电电网(包括电源)资产,各个独立发电公司投资的专用送出工程中的公用部分资产,均应认真进行清理,保持资产关系不变,明晰产权归属。

    31.原实施代管、上划的主体不复存在,代管、上划关系应即取消。国家电力公司实行厂网分开重组改革,原实施代管、上划的主体不复存在,代管、上划关系应即取消。已被上划、代管的农村水电资产及产权权益,要认真清理划转地方。原代管县(包括“股份制”、“联营”县)电力公司恢复为地方独立配电公司,并恢复原来的管理关系。在明晰地方产权的基础上,进行规范的股份制改革。在国务院国办发[2000]69号文件下发后,由国电公司及所属“三产”、“多经”企业低价收购的农村水电资产,以及低价变卖给企事业法人或私人的农村水电资产,要清理、纠正,可在重新评估资产、界定产权的基础上,采取规范的股份制、股份合作制或等价补偿的方式,调整解决。

    32.趸售县电力公司可率先进行输、配分开试点。趸售县电力公司本是地方独立配电公司,产权关系清晰,可率先进行输、配分开和发电厂借网向趸售县配电网直接供电的试点,为下一步输、配全面分开的顺利实施提供经验。

    33.自发自供农村水电公司要加强电网建设,待条件成熟后,在配电网内实行厂网分开。自发自供农村水电公司已进行股份制改革的应完善和规范现代企业制度;未进行股份制改革的应积极推行股份制。要加强电网建设,待监管体系、分层次分区域电力市场和有关的技术支持系统已经建立等条件成熟后,在配电网内实行厂网分开、竞价上配电网。配电网在自身电力电量平衡的基础上,竞价上输电网消化余电,并通过向输电网购电,或与发电企业签订合同借网向本配电网供电,保障向最终用户供电和服务。自发自供农村水电公司异地开发的电站,通过借网由农村水电公司向本供电区供电,同时竞价上输电网消化余电。

    34.供电营业区确属“交叉”,并难以调整消除,影响安全可靠供电的县,大小电网股改待时机成熟后进行。待国家电网公司在“交叉”供电县的配电资产划分出来后,农村水电公司再与其进行规范的股份制改革,组建独立的配电公司。(另见7条(1)、(2)、(3)。)  

    35.发挥综合效益的水利枢纽工程电站,要按照水利工程管理体制改革规定和电力体制改革方向进行改革。以防洪、灌溉为主,结合发电发挥综合效益的水利枢纽工程电站,要按照水利工程管理体制改革规定和电力体制改革方向,统筹考虑水利工程和电站之间的权益分配,既要保障水利工程安全完整综合有效运行,又要保障电站按企业高效运营。要以重组后的独立发电企业或联合组建的发电集团公司,竞价上网,或签订合同通过借网向用户和配电网直接供电。结合移民补偿形成了供电电网和供电区的,应在自身电力电量平衡的基础上,通过竞价上输电网消化余电,并通过借网选择发电商、供电商保障向最终用户供电和服务。   

    36.对农村水电继续实行优惠政策。依据农村水电的属性和特点,国家在投入、贷款、税收、减轻企业负担等方面继续实行优惠政策,并实施《电价改革方案》对新能源和可再生能源暂不参与市场竞争的规定,同时进一步研究制定可再生清洁能源配额制和绿色能源证书制度。确保其以低廉价格供应扶贫开发、“光明工程”、“代燃料”和农村居民生活用电;以盈利价格供应配套负荷用电;余电全额上网,实行合理上网电价,缺电下网补给,实行发电价加少量过网费。

    37.积极参与和推动“以相对稳定的供电营业区为基础、科学合理的电价机制为核心”的竞争开放的分层次分区域电力市场的发育和完善。继续合理核定、划分供电营业区,并颁发供电营业许可证,防止无序、恶性竞争。农村水电企业要在相对稳定的市场空间中,通过实施集约经营,发挥规模优势,提高运营效率,优化生产要素和负荷结构,减少财务、管理费用,降低成本,以容量、电量成本测算分析电价,建立和完善电价新机制,优化综合电价水平,获取必要利润,实现经济效益与社会效益、生态效益的高度统一,求取自身的生存、巩固和发展,并以此参与和推动竞争开放的分层次分区域电力市场的发育和完善。

    38.加大科技投入,积极参与和推动市场交易、环保监控、计价、结算等技术支持系统的建立和完善。农村水电企业要加大科技投入,加强农村水电电源、电网和管理现代化建设,着力完善通讯、调度、控制和监测系统信息化,积极参与和推动分层次分区域电力市场的电能交易、环保监控、计价、结算等技术支持系统的建立和完善,增加企业的科技含量,提高企业在电力市场中的竞争实力。    

    39.打破省际间市场壁垒,支持边境农村水电电网跨省联网。加强水电农村电气化工程、农村与县城电网改造工程、小水电代燃料工程、无电乡村光明工程、农村水电致富工程建设,推进农村水电电网之间联网,打破省际间市场壁垒,支持边境农村水电电网自主选择联网、跨省联网,实施电能交换交易,优化资源配置。  
 
    40.《电力法》颁布施行七年多来存在的主要问题,是对符合改革开放要求、符合国情的条款没有认真执行。譬如,“国家提倡农村开发水能资源,建设中、小型水电站,促进农村电气化”、“电力投资者对其投资形成的电力,享有法定权益”、“县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内负责电力事业的监督管理”等等规定,在不少地方就未认真贯彻执行,造成严重后果。因此,当前仍应认真贯彻执行《电力法》,并通过执法检查,纠正违法行为,完善配套法规,推进更好地实施《电力体制改革方案》。经过《方案》的一段时间实践,适时修改和完善《电力法》。
 
 [关键词]:电力体制 电力  发表评论    【推荐】 【打印

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