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不解决电价体制改革是无法奢谈输配分开的问题
 
慧聪网   2006年5月1日17时12分   信息来源:证券市场周刊    

  中国电力行业垄断既包括输配电网的自然垄断,也包括发电和售电环节的大公司经济垄断,但主要是以行政审批为特征的行政性垄断。因此电力改革的关键在于电价改革,而5年来电力改革最不成功的就是电价改革。不解决电价体制改革是无法奢谈输配分开的

  眼下,有观点以“中国电力改革基本不成功”为结论,认为“厂网分开和输配分开不同时推进,根本无法建立电力市场和形成完善的市场机制”。

  《十一五规划纲要》中对深化垄断行业中的电力体制改革明确提出:“巩固厂网分开,加快主辅分离,稳步推进输配分开和区域电力市场建设”。但问题是,究竟该如何准确理解其中所提出的“逐步推进输配分开”?输配分开和网厂分开在经济垄断属性上有何区别?如何把握对中国电力体制改革和发展将产生重大影响的输配分开的最佳实现路径和时机选择?

  改体不改制的“拆分”

  电力改革的目标到底是什么?是不计成本和代价地人为制造若干竞争主体吗?电力改革的最终方向是打破垄断,引进竞争。中国电力行业的垄断既包括输配电网的自然垄断,也包括发电和售电环节的大公司经济垄断,但主要是以行政审批为特征的行政性垄断。

  我国近年来的电力体制改革只一味强调拆分国电系统的组织体,却无人触及打破电价行政性垄断这一实质性问题,其关键在于主导这场电力改革的主体恰恰是搞电价行政性垄断的政府有关部门。因此,尽管拆分了国家电力公司,但却仅是“改体不改制”。中国电力行政性垄断的本质不仅没有打破,而且有进一步加强的趋势。3年来,为缓解电力紧张,用行政代替市场的手段越来越多。整个电力体制仍在旧的行政渠道内运行。因此,电力体制改革下一步打破垄断的首要任务是打破行政性垄断。

  电荒给国民经济和人民生活带来的直接和间接损失至今没有详细统计,但电价给消费者和用户带来的损失却是算得出来的:2004年每度电平均上涨了2.84分,2005年平均每度电又提高了2.52分,以2004年全国售电1.7万亿度电、2005年全国售电2万亿度电匡算,消费者多支付了约1600亿元,这几乎相当于一个三峡大坝的总投资。而与此同时,由于技术进步,发电装机容量的平均造价也从2002年以前的5000元/千瓦下降到了4000元/千瓦,以2003年装机容量3000万千瓦、2004年4000万千瓦、2005年7000万千瓦匡算,节约了1400亿元的投资。然而电价仍然不降反升。原因是投资成本下降又被网厂分开后企业管理成本的增加抵消了。

  因此,在探讨输配分开时必须重谈电力改革的目标是为消费者和用户提供质优、价廉、安全的产品和服务,电力改革的方向和方法都必须紧紧围绕这一目标推进。 两种争论和一种结果

  从1998-2002年底,中国摆脱缺电历史不过5年时间,而这5年恰恰是中国电力改革力度最大的5年。但以拆分国家电力公司为改革目标的电力改革刚一完成,中国就又重新步入了电荒和电价上升的困难时期。

  事实上,从1998年起,针对当时电力紧缺得到缓和的现象,在两个环节上曾出现激烈争论:其一,电力是暂时过剩、局部过剩还是中国已步入一个电力长期过剩和总体过剩时期。其二,该不该抓住当时的时机推进全国联网。有观点认为,电力市场当时已出现了总体上供大于求,各地区均实现了就地平衡。搞全国联网也不会有交换电量,在经济上不合理,在技术上不安全。

  上述两种观点的“内耗”性争论和最终选择,事实上是导致中国从1999年开始3年不上新的电力项目、电力发展与国民经济发展不协调的重要原因之一,也导致了直至今天中国电力跨区联网无法实现。华北、东北这样的局部连接其实也仅是弱连接,当发生电力危机时,无法在贫电省和富电省之间进行电量的有效规模性调度。

  除此之外,从2000年起,由于担心国家电力公司在面临被拆分的改革时期乱投资甚至是转移资产,当时的国家计委还起草了69号文件,冻结了电力系统对外投融资和资产重组的全部项目,这一文件直到2002年底国家电力公司被解体都没有解冻。显然,无论是从整个国家电力工业还是从国家电力系统来看,在1999年至2002年这三四年中,主要精力都被放在如何拆分国家电力公司上。因此,现在有观点强调电力改革不成功是由于拆分不够造成的,这值得商榷。

  电力改革的重要选项

  无论是1997年成立的国家电力公司还是国家发改委、电监会的主体改革思路,都把输配逐步分开作为我国电力改革的重要选项。例如,原国家电力公司在2000年提出四步走改革战略就曾明确:第一步,1997-1998年,成立国电公司,撤销电力部,政企分开;第二步,1998-2000年,国电公司改组,实体化,厂网分开,进行竞价上网试点;第三步,2001-2010年,全国联网并全面推开厂网分开、竞价上网,形成电力市场;第四步,2010年后,配电和售电放开,最终形成国家输电网公司。

  必须看到,探索输配分开必须要根据电力产业特点,进行经济和技术上的充分论证。并且首先要清楚,输配分开本身并不能打破垄断。

  从经济学理论上说,输电和配电都具有自然垄断属性。自然垄断在经济学意义上的基本特点,即在某个行业中一个厂商生产的产品总成本低于两个或两个以上厂商生产该产品的总成本之和。简言之,即一优于二,一大于二。无论是输电还是配电,在一个区域内都不应该搭建两个以上的电网平台来提供电网服务。因此,输配电的自然垄断属性并不能因为输配分开而打破,无非是由一个大垄断变成若干个大小垄断。这是由输配电网的基础性、安全性、网络性和规模性决定的。

  就电力市场建设来说,输电和配电对市场的影响不同,引入批发竞争需要输电网络的独立开发和公平的输电价格,开展零售竞争需要配电网络的公平开发和独立的配电价格。因此,与其说输配分离的目的是打破垄断,倒不如说输配分离是通过划小核算单位,实现输配电二者成本和价格核算清晰。因此,各国在实现输配分开的组织模式上,既有输配电产权完全分开的独立模式,也有总分公司模式和母子公司模式。显然,输配分开是非常必要的,但那种简单认为输配分开就是在企业组织和产权上进行肢解和拆分的理解是不全面的。

 
 
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