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稳步实施资源价格改革
 
慧聪网   2005年11月15日10时4分   信息来源:中国电工器材行业信息网    

    改革开放以来,我国经济保持了较快增长水平,年均增长率超过9%。近几年,我国又进入了以重化工业加速发展为特点的新一轮经济增长周期,2003年GDP增长9.3%,2004年至今年上半年,GDP均保持在9.5%的增长水平。但要看到,我国经济快速增长更多地是依靠资金、劳动力和自然资源等生产要素的粗放式投入实现的,仍然未摆脱“高投入、高消耗、高污染、低效率”的增长特点。目前,我国8个高耗能行业的单位产品能耗,比发达国家平均高47%,而这8个行业的能源消费,占到工业部门能源消费总额的73%。

    要改变粗放型经济增长,应从改革资源的廉价或无偿使用制度入手,在全面实现资源有偿使用的基础上,稳步实施资源价格改革,让资源的开采和使用在价格杠杆的调节下,走上集约化道路,从而推动经济增长方式根本转变。

    一、必须稳步推进资源价格改革

    “九五”期间,我们已提出实现经济体制和经济增长方式根本转变。今天看来,经济增长方式转变尚未达到预期目标。影响经济增长方式的因素很多,比如:自然资源投入模式、技术进步程度、经济结构特点等。从我国的实际情况看,由于资源投入仍是经济增长的重要驱动力,因此,资源投入模式是影响经济增长方式的重要因素。资源投入模式不进行彻底变革,经济增长方式也就难以实现根本转变。

    实现资源投入模式从粗放型向集约型转变,必须稳步推进资源价格改革。价格改革是我国经济体制改革的主线之一,经过二十多年的努力,我国计划经济时期形成的价格扭曲的局面得到了很大改变,市场化价格机制初步形成,价格杠杆对生产和消费的调节力度和范围不断加深和拓宽。

    

    二、全面推动资源的有偿使用

    (一)对部分资源价格的调整和实施调控或管制是必要的,但不宜作为长期政策和价格改革的方向

    在改革初期,为了不过早改变大中型国有企业的生产条件,我们倾向于暂不对资源的价格进行彻底改革,通常采取慎小调整,对一些关系重大的资源价格仍然采取管制的方式。这对于在改革中保持稳定的经济环境十分必要。但随着经济的发展和价格改革整体步伐的推进,资源价格改革上的这种慎小调整,由于不能准确及时地反映资源市场的变化,也没有和社会整体价格改革保持一致,实际上导致资源价格和资源市场之间的背离有加大之势。这种背离既助长了资源市场的混乱和市场主体利益的扭曲,又进一步削弱了价格机制的调节作用,最终导致价格机制对资源市场的调节十分乏力。

    因此,国家控制下的价格小幅调整只能作为我国工业化特殊阶段价格改革的短期政策。随着市场经济改革的深入和社会整体价格改革的推进,资源价格的改革不能继续停留在原有改革模式上,应该按照市场化的方向,建立资源价格和资源市场之间的自动反映机制,按步进行,稳步实施。

    (二)资源“无价”,资源价格改革也就无从谈起,资源价格市场化改革,首先需要通过改革资源的廉价或无偿使用制度,建立起资源市场对价格变化的反映机制

    首先,资源的廉价或无偿使用,客观上割断了资源市场和价格之间应有的联系。同国外市场经济国家规范的做法相比,我国矿产资源使用制度主要存在两个明显问题:一是在矿业权取得环节,无偿占有矿业权仍普遍存在。过去几十年来,我国在对矿产资源的管理上,采取行政手段无偿授予矿业权,造成目前绝大多数矿山企业特别是国有企业还是无偿占有矿业权。据不完全统计,我国15万个矿山企业中仅有2万个矿山企业是通过市场机制取得矿业权。二是在矿产资源生产和销售环节,矿业企业付费水平过低。我国矿产资源补偿费平均费率为1.18%。而国外与我国矿产资源补偿费性质基本相似的权利金费率一般为2%—8%。相比之下,我国石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率(油气为1%,黄金为2%)远远低于国外水平(美国12.5%,澳大利亚10%)。不仅如此,我们还存在减免和欠缴等问题。2002年我部委托有关机构对24个省(区、市)1999—2002年上半年的矿产资源补偿费的征收、入库及使用管理情况进行了专项核查,经抽查发现1601户重点采矿企业累计欠缴矿产资源补偿费31亿元。2003年我国矿产资源补偿费实际征收只占应收数的48.3%。资源的“无价”或“低价”使用,使得资源市场对价格变化的反应十分迟缓,甚至是无视价格的变化,价格机制对资源市场的调节力度大大减弱。

    其次,在资源廉价或无偿使用制度下,矿业企业成本不完全,矿业市场秩序混乱,市场利益扭曲,由此进一步削弱了资源价格对资源市场的调节力度。目前,我国资源类商品的价格是扭曲的,它源于矿业企业成本的不完全,未包括矿业权有偿取得成本、环境治理成本以及安全投入成本。由于在计划经济时期,我国对矿业权采取行政授予的方式,因此,现在我国绝大多数矿业企业的矿业权是无偿取得的。从矿山设计和开采来说,绝大多数矿业企业没有将矿区环境治理和闭坑后的生态恢复等投入纳入生产成本,而是将开采后留下的矿区治理和生态环境修复等甩给政府或社会。例如,地处毛乌素沙漠边缘的陕西省神木县,近年来煤炭资源的大规模开采虽然带来巨大经济效益,但造成的生态破坏却无人“埋单”。目前该县216个煤矿企业已形成99.12平方公里的采空区,引发19个矿区塌陷,不少矿区“地陷、水干、树死”。据统计,全国因露天开矿等累计压占土地现已达586万公顷,塌陷面积达到1150平方公里。由于资源的廉价或无偿使用,以及矿业企业成本的不完全,使得矿业市场入门成本过低,各种主体纷纷涌入矿业市场,矿业市场秩序混乱,无序竞争造成矿业企业忽视安全投入,安全生产隐患严重。据国家煤炭安全生产监督管理总局公布的数字,2005年1—8月,全国共发生特大煤矿安全事故35起,死亡1089人,同比增加12起、683人,煤矿安全事故发生率和事故规模大大超过世界平均水平。    

    (三)资源价格改革应当循序渐进,稳步实施,但矿产资源有偿使用是方向,不能动摇

    资源产业作为国民经济的上游产业,传导链长,影响面广,资源产品价格不合理会造成整体价格体系的扭曲。因此,资源价格改革必须循序渐进。据有关专家估计,如果将煤炭开采过程中造成的资源、环境成本纳入煤炭生产成本,吨煤平均增加成本约50元;其它部分矿种成本增加可能更多。综合估算,目前被湮没的矿产品单位成本约在50—100元,总成本达到3000—6000亿元。按照这种估算,矿产品增加3000—6000亿元成本会使矿产品价格发生较大变化,对经济运行的影响会十分明显。资源价格改革应当是一个长期过程。从目前来说,要考虑到政策的稳定性,改革要循序渐进,综合考虑企业的承受能力和经济发展的程度,确定比较周全的方案,逐步将安全、环境、资源等外部成本有次序(区分重点)、有幅度(标准由高到低)、有时间(区分先后)地摊入企业成本,并通过价格反映出来。这样对经济运行的影响会大大减轻。但如上述所分析的,资源有偿使用是一个方向,也是工作重点。今后要坚持这个方向不动摇,加快有关措施的落实。

    三、推进资源有偿使用的改革设想

    (一)改革的基本思路

    以《矿产资源法》和科学的矿产资源分类、分级管理制度为基础,建立矿业权有偿取得和矿产资源合理成本负担制度为核心,促进矿产资源合理开发和综合利用水平不断提高为目标,在全面实行矿业权有偿取得的同时,相应地调整现行的矿业税费政策,逐步让矿业企业合理负担其成本,产品价格真正反映其价值,各级政府依法获得其收益。充分引导资源市场化价格机制对资源开采使用发挥有效调节作用,从而建立资源合理开采,有效利用的长效机制,推进经济增长方式根本转变。

    (二)改革的重点内容有三个方面

    一是将目前矿业权无偿和有偿取得的“双轨制”统一改为有偿取得。二是将目前的矿产资源生产和销售过程中过低的税费标准调整为合理的税费标准。三是建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复责任和机制。

    (三)改革的六项具体措施

    一是,国家垄断矿业权一级市场,并建立矿业权储备制度。对已经形成尚未被占有的矿产地的矿业权,由各级政府在各自权限范围内,垄断矿业权取得环节,通过招标、拍卖、挂牌等方式有偿出让,其中对老矿区外围由国家出资勘查形成的矿业权,可在同等条件下优先出让给拥有老矿区矿业权的矿山企业。同时,国家通过建立矿业权储备制度,实施对矿产资源开采的宏观调控。国家垄断矿业权一级市场、建立矿业权储备制度后,各级政府可利用规划发挥宏观调控作用,依据市场需求及国家资源战略发展的需要,合理调控矿业权投放量,保持矿业权市场供求平衡及实现国家资源战略发展目标。

    二是,妥善处理各类企业和事业单位无偿占有的矿业权。对新设立的矿业权一律实行有偿出让。改革前各类企业和事业单位无偿占有的矿业权,经评估后全部进行资产化处置,向国家缴纳探矿权采矿权价款;对社会负担较重、一次性缴纳有困难的单位,经批准可延长缴款期限,分期缴纳;对分期缴纳仍有困难的,如符合条件,可以申请将应缴纳的探矿权采矿权价款部分或全部折股,划归拟设立的国家地勘基金(周转金)持有。

    三是,合理调整矿山企业矿业税费负担水平,并且企业要负担生态环境整治费用,逐步让矿业企业合理负担其成本。适当提高矿产资源补偿费费率,充分体现国家资源性资产收益权;适当提高探矿权采矿权使用费收费标准,完善探矿权采矿权使用费逐年递增机制;规范矿产资源补偿费以及探矿权采矿权使用费和价款的不合理减免;提高煤炭、石油、黄金等部分矿种资源税税额。在充分考虑资源有效利用率的基础上,研究将资源税由从量计征改为从价计征。研究从企业销售收入中提取一定比例资金用于矿山环境恢复、生态环境补偿等。

    四是,建立地勘基金(周转金),加大对矿业企业和地勘单位的支持力度,承担价格改革和税费改革的部分社会成本。国家建立地勘基金(周转金),其资金来源包括:国家预算内安排支出;中央分成的矿业权有偿出让收入;矿山企业和地勘单位应缴纳的探矿权采矿权价款折股后的股权以及股权变现和红利收入。地勘基金(周转金)主要用于公益性、基础性和战略性矿产资源勘查投入;矿业权储备支出;地勘单位企业化改革支出以及矿业权管理等方面的支出。为支持矿业企业生存和发展,国家将研究制定支持矿业企业的具体政策措施,加大对矿业企业合理开发利用矿产资源、矿区环境治理、矿区建设以及矿业企业转产、人员分流安置等方面的投入,确保本方案政策调整与现行政策的衔接。

    五是,建立矿山企业矿区环境治理和生态恢复责任机制。地方国土资源行政主管部门、环境保护部门应分矿山组织有资质的机构对矿山企业进行环境评估后,提出矿区环境治理和生态恢复要求,并督促矿山企业根据上述要求制定矿山环境治理规划和达到矿山环境治理及生态恢复目标的具体措施。在此基础上,地方国土资源行政主管部门、环境保护部门会同财政部门依据新矿山设计年限或已服役矿山的剩余寿命确定按矿产品销售收入分年预提矿山环境治理资金的标准并列入成本,当年实际发生的矿山环境治理费用冲减预提的费用。各地要按“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”的原则对企业预提的矿山环境治理资金进行监管。对改革前老的矿山环境治理问题,各级政府要制定矿区环境治理规划,按企业和政府共同负担的原则加大投入力度。同时本着“谁投资、谁受益”的原则引入市场机制,多渠道融资;社会资本缺乏积极性又不属于企业职责或企业无力负担的矿山环境问题,由政府根据财力区分重点逐步解决。

    六是,合理确定国家有偿出让矿业权收益中中央和地方的分配比例。为充分调动地方积极性,对所有(包括各级财政出资勘查形成的)探矿权采矿权有偿出让取得的收益,中央与地方二八分成。中央分成部分主要用于补充拟建立的国家地勘基金(周转金)。此外,就土地、水等其他资源而言,其税费改革的基本思路和矿产资源是一致的。要通过扩大水资源费的征收范围,逐步提高征收标准,加强排污费、污水垃圾处理费的征收力度,建立废旧资源回收处理税费支持机制等税费政策手段,逐步实现有偿使用,为价格改革理顺道路。只有按照这个思路,税费政策的效果才会得到更大地发挥,价格改革也才会顺利地开展,从而资源投入模式才会有根本变革,经济增长方式才能实现根本转变。

 
 
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